Erfahrungen, Chancen und Grenzen

BÜRGERBETEILIGUNG  Shopping-Center und andere Großprojekte stoßen immer wieder auf den Widerstand von Bürgerinitiativen. Frühzeitige Kommunikation und Beteiligung sind unabdingbare Elemente für einvernehmliche Lösungen.

Von Dr. Jan Röttgers, Projektentwickler ECE Projektmanagement

Spätestens seit Stuttgart 21 ist das Thema Bürgerbeteiligung bei Bauprojekten, (fast) egal welcher Art, in aller Munde. Dabei ist Bürgerbeteiligung bei der Bauprojekten in Städten und Gemeinden bei weitem keine neue Thematik: seit über 50 Jahren sind Partizipationsverfahren fester Bestandteil des Bauplanungsrechts. Allerdings sind diese Verfahren nicht heute mehr ausreichend als Antwort auf angemessene Bürgerbeteiligung. In dem im Sommer 2011 veröffentlichten Weißbuch Innenstadt des Bundesbauministers wurde dieser Aspekt bewusst aufgegriffen: „Stadtentwicklung zu einer Gemeinschaftsaufgabe weiter zu entwickeln, neue Kooperati¬onsformen zu erproben und umzusetzen ist deswegen die zentrale Aufgabe der Nationalen Stadtentwicklungspolitik.“

Dennoch haben gerade die Ereignisse in Stuttgart gezeigt, dass in Ergänzung der gesetzlichen Abstimmungsverfahren und Publizitätspflichten bei der Projektentwicklung weitere und vor allem frühere Formen der Bürgerinformation und -beteiligung genutzt werden müssen. 

Die ECE erlebt, wie wohl alle Projektentwickler von Shopping-Centern, in vielen Städten rege Diskussionen bis hin zu Protesten um ihre geplanten Projekte.  Es entsteht häufig ein Spannungsverhältnis mit erheblichem Konfliktpotential zwischen den Interessen von Kommunen, direkten Anwohnern, einkaufenden Bürgern, dem bestehenden Handel, neuen Einzelhandelsbetrieben und Investoren. 

Eine Frage des Timings

In dieser Gemengelage ist es verständlich und nachvollziehbar, dass die Bürger Informationen und Transparenz zu den Vorgängen in ihrer Stadt verlangen. Dabei gilt: je früher diese Diskussionen geführt werden, desto leichter lassen sich aufkommende Konflikte versachlichen und teilweise sogar einvernehmlich lösen. Je später diese Konflikte im Projektentwicklungsverlauf auftreten, desto schwieriger wird die Lösung nicht nur emotional, sondern aufgrund fortgeschrittener Planungsarbeiten auch rechtlich und wirtschaftlich.  Die Frage des frühen Timings ist daher für Bürger und Projektentwicklung von entscheidender Bedeutung. Bürgerentscheide sind dabei oftmals ein Ausdruck einer letztlich gescheiterten Bürgerbeteiligung – wobei die Verantwortung für das Scheitern auf beiden Seiten liegen kann. Bürgerentscheide führen zu fehlender Planungssicherheit in einer Kommune, was Projektentwickler zögern lässt, dort größere Vorarbeiten zu entwickeln.

Die aktuellen Entwicklungen haben gezeigt, dass es mittlerweile nicht mehr nur die Aufgabe der Kommunalpolitik ist es, Akzeptanz für Projekte zu schaffen, die sie genehmigen wollen. Hierfür ist zunehmend auch eine aktive Kommunikationsrolle der Projektentwickler gefordert. 

Erst Ziele klären

Bevor Städte und Entwickler jedoch diesen Informations- und Beteiligungsprozess beginnen, muss die Stadt zunächst einmal ihre Ziele und die sich daraus ergebenden Anforderungen an neue Projekte definieren. Wichtig ist dabei auch, die ‚Spielregeln’, sprich die Verfahrensschritte zur Entscheidungsfindung für alle Beteiligten des Planungsprozesses verbindlich und von Beginn an festzulegen. Im zweiten Schritt ist es die Aufgabe des Projektentwicklers, für sich zu entscheiden, ob und wie er diese Anforderungen erfüllen kann. 

Die Stadt Ludwigshafen beispielsweise hatte vor einigen Jahren mit dem breit angelegten Moderationsprozess ‚Heute für morgen’ den größten Stadtumbauprozess ihrer Nachkriegsgeschichte angestoßen. Dazu gehörte auch die Entwicklung eines Shopping-Centers auf dem Gelände des alten Zollhofhafens am Rhein. In einem Pflichtenheft legte die Stadtverwaltung die entscheidenden Kriterien für das Investorenauswahlverfahren fest, das die ECE 2006 mit dem Konzept der Rhein-Galerie gewinnen konnte. Aus Delmenhorst dagegen zog sich die ECE noch vor der Ausschreibung zurück, da aus unserer Sicht mit den von der Stadtverwaltung vorgegeben Rahmenbedingungen ein Shopping-Center nicht erfolgreich für die Stadt funktioniert hätte. Auch diese konsequente Haltung braucht man in der Projektentwicklung.

Fachliche Grenzen der Beteiligung

In der notwendigen Funktionalität von Shopping-Centern liegen zugleich die Grenzen der Bürgerbeteiligung am Planungsprozess. Aufhänger vieler Diskussionen ist oftmals nicht die mangelnde Information, sondern die tatsächliche ‚Beteiligung’ und Entscheidungskompetenz der Bürger. Was nützt es einer Stadt und ihren Bürgern letztlich aber, wenn das selbst geplante Einkaufszentrum nicht funktioniert, weil es etwa zu klein ist, die falsche Flächenaufteilung hat, zu wenig Parkplätze oder durch Sortimentsbegrenzung keine Magnetmieter anbieten kann? Projektentwickler verfügen teilweise über jahrzehntelange Erfahrung und wissen um die Anforderungen des Einzelhandels und die bauliche Komplexität von Shopping-Centern. Ihre Aufgabe ist es, im Entwicklungsprozess vor Ort diese Rahmenbedingungen klar zu vermitteln. Beliebige Offenheit zur völlig freien Gestaltung ist für alle Beteiligten nicht zielführend. Erfahrene und langfristig denkende Entwicklung und Investoren werden und können deshalb nicht zu jedem Kompromiss bereit sein und nicht jeden artikulierten Wunsch von Bürgern aufgreifen.

Eine besondere Herausforderung für die Verantwortlichen in den Städten und die Projektentwickler ist der Umgang mit Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden in den Städten gegen einzelne Projekte. Fast jeder Entwickler wurde in den letzten Jahren damit konfrontiert. Die ECE konnte Bürgerentscheide in Bautzen, Plauen, Passau, Schweinfurt und zuletzt in Kaiserslautern für sich entscheiden – dort sogar mit einer Zustimmung von zwei Dritteln der sich beteiligenden Bürger. In Siegburg dagegen ging im letzten Jahr ein Bürgerentscheid verloren. 

Wer laut ist, hat noch nicht die Mehrheit

Die Schwierigkeit bei Diskussionen rund um die formelle Abstimmung eines Bürgerentscheides ist, dass Debatten schnell sehr emotional geführt werden und  die sachliche Auseinandersetzung deutlich leidet. Und nicht jedes angebliche Gemeinwohlinteresse ist altruistisch, sondern verbirgt oftmals auch ein wirtschaftliches Eigeninteresse. Die Interessen sollten hier von allen Seiten offen kommuniziert. Bei Stuttgart 21, bei der Stadtgalerie Kaiserslautern oder der Ansiedlung von Ikea in Hamburg-Altona hat sich gezeigt, dass laute und emotional aufgeladene Kritik aus der Bevölkerung aber nicht unbedingt die Meinung der Mehrheit wieder spiegelt. Bei allen drei Volks- bzw. Bürgerentscheiden stimmten die betroffenen Bürgerinnen und Bürger mit großer Mehrheit für die die Realisierung der Projekte. Die veröffentlichte Meinung deckte sich in allen Fällen zum großen Teil nicht mit der Meinung der schweigenden Mehrheit. 

Gerade am Beispiel Kaiserslautern lässt sich darstellen, dass kontinuierliche und sachliche Information vor Ort zu einem klaren Votum für den Bau eines Shopping-Centers führen kann, auch wenn die Stimmen der Kritiker zumindest zu Beginn in der öffentlichen Wahrnehmung vermeintlich stärker waren. Fast zwei Monate lang war das politisch wie gesellschaftlich breit aufgestellten Bündnis ‚Für Lautern’ aus Projektbefürworten gemeinsam mit der ECE täglich vor Ort in der Fußgängerzone mit einem Infopavillon präsent und erläuterte die Planungen für die Stadtgalerie und die Kaiserslauterer Innenstadt. Die ECE war dabei stets mit mehreren verantwortlichen Vertretern vor Ort und ‚greifbar’ für Gespräche  - natürlich auch mit Kritikern. Das Verteilen von Flyern oder Erstellen einer Homepage reicht in einem solchen Stadium bei Weitem nicht mehr aus.

Kein Patentrezept und teilweise Ernüchterung

Fakt ist, dass es kein Patenrezept für vermeintlich richtige oder falsche Bürgerbeteiligung bei der Entwicklung eines neuen Shopping-Centers in einer Stadt gibt. Und Fakt ist auch, dass viele Städte bereits seit längerer Zeit eigenständige und breit aufgestellte Beteiligungsprozesse lange vor den formellen Verfahren der Bauleitplanung initiieren, um ihre Bürger konkret zu informieren und beteiligen, wie zum Beispiel zuletzt auch in Mainz.

Bei genauerem Hinsehen müssen alle Akteure jedoch auch konstatieren, dass die zuvor teils vehement geforderte Bürgerbeteiligung nicht immer auf die erhoffte und erwünschte große Resonanz stößt. Für die Entwicklung der neuen Mitte Altona, dem gegenwärtig größten Wohnungsbauprojekt in Hamburg mit mehreren tausend Wohnungen, entwickelte die Hamburger Stadtentwicklungsbehörde den bis dahin wohl umfangreichsten Diskussions- und Beteilungsprozess. Das tatsächliche Interesse an den Bürgerforen und diversen Beteiligungsmöglichkeiten beläuft sich jedoch durchgehend auf nur rund 60 Akteure. An einer Online-Abstimmung über wichtige Kriterien für den neuen Stadtteil nahmen sogar gerade einmal 40 Bürger teil. Im Verhältnis zur Zahl der geplanten Wohneinheiten, der Bedeutung des Projekts für die Stadtentwicklung und auch der eingesetzten finanziellen und personellen Ressourcen ist diese Beteiligung leider verschwindend gering. 

Im Zuge dessen sollte auch die Frage nach der Legitimation und der allgemeinen Gültigkeit von Bürgerforderungen gestellt werden dürfen. „Die“ Bürger und „die“ eine Bürgermeinung gibt es meist nicht, sondern meist sind es sehr unterschiedliche und (auch völlig zu Recht) interessengeleitete Partikularmeinungen.

Fazit

Die rechtliche Verankerung von Bürgerentscheiden in den Kommunen ist in vielen Bundesländern noch recht jung, die konkrete Ausgestaltung noch sehr unterschiedlich und einem steten Wandel unterworfen. Entsprechend unsicher agieren alle Seiten noch zwischen den gelernten Beteiligungsformen im Rahmen der Bauleitplanung und den erforderlichen neuen Instrumenten.

Grundsätzlich haben Städte, Politik und Entwickler inzwischen die Notwendigkeit von frühzeitiger und offener(er) Kommunikation ihrer Projekte erkannt und handeln entsprechend. Unser Eindruck ist, dass gerade die Projektentwickler bezüglich der direkten Kommunikation mit den Bürgern vor Ort in den letzten Jahren viel dazu gelernt haben. Sinnvoll ist es, den inhaltlichen Diskussionsprozess in den Städten an den Anfang der Entwicklung zu stellen um ein gemeinsames Ziel zu definieren, welches am Ende durch die Politik konkretisiert und durch Projektentwickler ausgefüllt werden muss.  Verantwortung für das so gemeinsam erarbeitete Konzept tragen letztendlich jedoch nicht nur die Politik und der Entwickler oder Investor, sondern vor allem auch die Bürger.

Dr. Jan Röttgers ist Projektentwickler ECE Projektmanagement, Hamburg.